关于推进幼儿园普惠性建设的思考——以泰州市为例

学前教育是国民教育的重要组成部分，关系到下一代万千儿童的健康成长。随着社会的发展及“全面二孩”政策的放开，对解决“入园难、入园贵、入园远”等问题的呼声越来越迫切，对提升幼教质量也有着更高的期待。如何有力促进学前教育优质普惠发展，确保各项措施落实到位，需要我们着重思考和研究。

一、幼儿园普惠性发展现状及制约因素

近年来，江苏省深入实施“学前教育三年行动计划”，锚定学前教育优质普惠发展总目标，坚持问题导向，通过新、改、扩建公办园等方式，着力补齐短板，扩大了普惠性学前教育学位供给，优质资源不断扩大，保教质量稳步提升。从江苏省各设区市现状来看，普惠性民办幼儿园有效分担了部分学前教育职能。但由于底子薄、欠账多，学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡、不充分问题比较突出。“入公办园难、入民办园贵”仍是困扰老百姓的痛点难点问题。

一是学前资源配置率偏低。以江苏省泰州市为例，《泰州市政府关于加快推进学前教育优质普惠发展的实施意见》提出，“到2020年，全市学前教育资源配置率力争达到90%，其中普惠性学前教育资源占比85%以上”。目前，泰州各市（区）仅主城区中部分城区学前教育资源配置率达到了90%以上的要求。到2020年底前，全市还需增建90余所幼儿园，才能基本缓解学前教育资源紧张问题。

二是普惠性学前教育资源占比不足。目前，泰州全市普惠性幼儿园，包含公办幼儿园和普惠性民办园共占79.2%，总体覆盖率仍然相对较低。尤其是主城区的普惠性学前教育资源占比平均仅为61.4%，与85%的目标要求相差甚远，且老城区内老旧小区配套园建设布局不合理、空白布点较多，建设任务艰巨。已经建成投入使用的普惠园，由于资金方面的问题，部分存在设施设备陈旧、教具玩具更新慢、师资配比不足、教师工资偏低且流动性大等突出问题。

三是主城区公办园大班额问题突出。按照《江苏省公办幼儿园机构编制标准（试行）》规定，班级规模分小班≦25人/班、中班≦30人/班、大班≦35人/班，全园平均班级规模不超过30人/班。2019年，泰州市幼儿园平均班额为32.4人。其中，公办园35人、民办园29人、民办普惠园34人。公办园中，主城区大班额问题更为突出，平均班额为37.4人，超标24.7%，其中个别市（区）甚至达到40人/班。

四是中小学和幼儿园编制配比不平衡。《关于统筹使用事业编制保障中小学教育发展的通知》和《江苏省公办幼儿园机构编制标准（试行）》分别明确了江苏省各学段按照师生比配备教职工编制的标准，普通高中1:12.5、初中1:13.5、小学1:19、幼儿园1:16。泰州市各学段之间编制配比严重不平衡，中小学超编比例超20%，而幼儿园总体缺编率为12.6%，个别地区缺编率甚至超90%，部分幼儿园仅有1名编制，除园长外，其余教职工均为编外人员。

五是财政性学前教育经费投入不足。财政投入不足是阻碍学前教育事业发展的重要因素。经费是保障幼儿园运转的基础，尤其是民办普惠性幼儿园经费来源有限，且收费不能高于公办性质的幼儿园，如果财政支持不足，幼儿园只能通过压缩各项教育经费开支来维持生存，严重限制普惠性幼儿园发展。如泰州某县级市幼儿园生均公用经费标准仅为350元/生·年（全市平均500元）。其中，县级财政仅给予一半，剩余部分由乡镇支付，但由于部分乡镇财力有限，不能确保全部拨付到位。经费也是保障幼儿园教职工工资待遇的基础，目前，泰州市尚有部分农村幼儿园教师工资不足800元/月，严重影响幼教队伍稳定性，不利于学前教育长期良性发展。

二、推进幼儿园普惠性发展的建议措施

学前教育是终身教育体系的起点。进一步促进普惠性幼儿园的发展，保障更多幼儿享有优质的学前教育，需要找到相应路径来有效解决目前存在的问题和困难。

一是科学规划学前教育资源配置。传统的人口规模预测方法多考虑经济、就业等因素，缺少对生育新政和人口流动影响的研究。考虑到“全面二孩”、城区人口聚集等对幼儿园普惠性学位供给提出的增量要求，以及生活水平提高后高质量幼儿教育的需求，单一的万人指标 已经难以体现实际入学儿童的分布差异。例如，泰州城南医药高新区，近年来由于新建小区密集、人口密度增大，适龄儿童入园入学需求激增，学位不足问题凸显。这就需要及时更新人口规模预测，可利用手机信令大数据等现代化方式精准定位居住人口分布，差异化修正片区配套指标 ，科学预测学位需求数量，合理进行幼儿园空间布局，缓解教育资源不均衡问题。

二是提升普惠性幼儿园或普惠性学位占比。要达到江苏省确定的2020年普惠性幼儿园覆盖率达85%的目标任务，可以从多种途径综合考虑。第一，新建普惠性幼儿园。但是这种方法要经历规划、选址、施工、投入、运营等全阶段，周期长、手续多，短期内不能解决普惠性教育资源缺口较大问题。第二，整改小区配套幼儿园。直接将小区的现有民办配套园收回办成公办园或民办普惠园，移交过程中按照“一事一议”“一园一案”的原则统筹安排，省去规划和新建的时间、费用等。这种方法比新建幼儿园周期短，是扩大普惠性学前教育资源的重要途径。第三，购买普惠性学位。政府对民办园中的部分学位进行补贴，使其成为普惠性学位，供同一辖区内收入较低、支付民办园学费较困难的家庭选择使用。第四，给适龄儿童发放“学前教育学券”。家长自主选择可以使用学券的民办幼儿园，再由幼儿园拿学券到政府兑换补贴。这种方法的好处是把选择权交给幼儿家长，促进民办园尊重受教育幼儿权利，努力办好幼儿园，吸引家长选择。

三是细化制定各项相关政策制度。提升幼儿园普惠率，无论是新建、移交，还是购买、发券，都需要有科学细化的政策制度予以支持。对于普惠幼儿园的认定，需要在基本资质、办园质量、收费标准、教职工管理、财务与资产管理等方面制定严格标准，根据不同地区财政情况，明确能够给予普惠园在政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方面的支持力度，同时加强质量动态监管，实行退出机制。对于城镇小区配套园的移交，需要从实际出发，“一事一议”“一园一案”，针对回收、置换、购置、补建、改建等不同情形制定差异化整改方案，按照要求逐步移交到位。对于普惠性学位的购买，建议按照地区收入水平划定低收入家庭标准线，提前一个年度由符合条件的家庭提出申请，政府审核统计后按需购买下年度普惠性学位；提供普惠性学位的民办园不得将普惠性学位独立成班，应平均分配至每个班级，让所有幼儿享受平等教育条件。对于“学前教育学券”的发放，要明确规定能够参与“学券计划”的幼儿园性质、课程和收费等标准，如只允许开设本地课程的普惠性幼儿园和民办幼儿园参加，不允许开设国际课程的幼儿园或班级参与；幼儿园收券后的收费标准不得高于政府规定的上限，避免产生学费明降暗升的现象；学券的面额每年根据本地区具体情况，综合考虑通货膨胀、物价上涨等因素后制定。

四是创新公办幼儿园编制管理方式。公办幼儿园应是普惠性幼儿园的主要形式，创新公办园教职工编制管理方式，是稳定教师队伍、提升办园质量的重要途径。第一，将幼儿园教师编制纳入“县管校聘”管理。江苏省教师“县管校聘”的实施范围为县（市、区）公办义务教育学校在编在岗教师，但就泰州实际情况来看，义务教育阶段教师编制总量及在编在岗教师总数均超过实际应核定数，而幼儿园教师编制却严重不足。因此，在教师编制“总量控制”的前提下，建议将幼儿园教师编制一同纳入“县管校聘”管理，在编制部门核定总量后，教育行政主管部门在总量内将编制按照实际需求合理分配至各学段、各学校，这样可以解决编制紧张地区无法为幼儿园配备足量编制的难题，其他学段可采用“退二进一”等方法逐步缓解消化超编情况。第二，完善幼儿园教师备案制管理制度。备案制管理人员是对在编在岗教师的一种有效补充方式，公办幼儿园专任教师总额按照师生比1:16的编制标准核定，事业编制不足的由备案制人员补充。备案制教师在岗位聘用、收入分配、职称评定、绩效考核等方面与事业编制人员同等对待，按照国家规定参加社会保险，参照事业单位职业年金水平建立年金制度。第三，打通由编外到备案、由备案到编内的人员管理途径。在每年的事业人员和备案制人员招考计划中，拿出一定的名额比例，用于定向招录备案制人员和编外人员，打通身份壁垒，形成正向激励，保护幼儿教师切身利益，促进教师工作积极性的提高与专业能力的发展。第四，提升普惠园教师身份认同感。无论是何种类别的幼儿园，家长最为关注的始终是师资水平。为打造稳定的、高水准教师队伍，建议将普惠园教师同公办园备案制教师同等对待，在收入、培训、职业发展等方面一视同仁；公办园可每年安排资深园长和骨干教师对口帮扶普惠园，逐步提高普惠园办园质量。

五是加大财政对普惠园的支持力度。有数据表明，我国当前各省学前教育成本主要是由政府和家庭来分担的，家庭占比一般在40%-60%之间，远远大于国际平均值25%，可见我国政府从整体上对学前教育的投入占比是不足的。有学者认为，普惠性幼儿园成本分担比例为政府占65%，家庭占35%是较为合理和切实可行的。因此，建议各级政府将学前教育财政预算单列，规定公办幼儿园和普惠性幼儿园生均拨款的最低标准，进一步明确各级政府在学前教育成本分担中的责任，立法保障各级政府对学前教育经费的投入。同时，保持公办园与普惠性民办园之间的资金公平，制定学费标准时考虑普通家庭的支付能力，通过多种方式对支付能力较弱的地区或家庭给予财政补助，以促进学前教育公平的实现。

六是完善普惠性幼儿园质量监管体系。建立明确全面的监管体系是提升普惠性幼儿园的办学质量的重要保障。首先，监管主体综合化。政府履行主体责任，教育、卫生、市场监管等部门实行综合监管，落实日常管理随机抽查机制，并及时向社会公布检查结果。其次，监管内容全面化。不仅包括投入资金的使用、收费标准、保教质量，还应关注班额情况、招生条件，以及教师福利待遇的落实情况等内容。最后，监管过程链条化。完善准入退出机制，制定奖惩制度标准，促进幼儿园依法办园、依法管理。幼儿园行为纳入诚信管理，对检查不合格或有违规行为的，视轻重程度责令整改、追究责任，甚至吊销办园许可证。

     作者：陶玲（泰州市委组织部副部长、编办主任）

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